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关于我国突发事件应急管理运行机制有效性的探讨!
时间: 2008年12月09日 来源:本站原创 作者: 佚名 浏览次数: 【字体:

一、突发事件概念、识别维度及其分类
  全国政协委员、中国科学院可持续发展战略首席科学家、中国科学院科技政策与管理科学研究所牛元文教授认为:突发事件应急管理体系是国家现代管理体系中重要的、必不可少的组成部分,
其核心是培育组织能力、应对能力和善后处理能力。有了这三方面能力,突发事件发生时,即可有效地将事件的影响和损失降到最低限度。

  1. 概念定义

  目前,国际上对突发事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”(Public Emergency)的解释,即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成威胁”。
  突发事件在美国又被称为紧急事件,根据罗伯特·史塔福灾难缓和及紧急援助法案 (Source:Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, as amended by Public Law 106-390, October 30, 2000) 美国对突发事件的定义大致可以概括为:由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下,在美国的任何地方发生的需联邦政府介入,提供补充性援助,以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。
  在对国外突发事件应急管理经典案例研究中,我们搜集并整理了大量国外应急管理的有关资料,包括“美国联邦应急计划”和“罗伯特·史塔福灾难缓和及紧急援助法案”,其中对突发事件应急管理的框架、主要流程、主要政策、应急计划的主要内容、所涉及的部门等都做了相应的介绍,但涉及运作层面的具体方法属各国的机密,无法获取。在此由于篇幅所限不再赘述。概括地讲,我们认为由突发事件所引起的紧急状态须具备以下几个特征:
  l 必须是现实的或者是肯定要发生的;
  l 威胁到人民生命财产的安全;
  l 阻碍了国家政权机关正常行使权力;
  l 影响了人们的依法活动;
  l 必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。

  2. 突发事件的分级与分类

  不同的突发事件既有其共性,也有其不同的个性之分。它们的不同之处取决于事件是否可预见、可控制、认知程度、扩散速度、影响范围、损失程度、持续时间等诸多要素。
  从可预见和可控性来看,突发事件大致可以分为两类:第一类突发事件的发生基本上是“一次性”的,即使还有可能再发生类似的事件,但人们基本上是可预见或可控制的。如:重大自然灾害,突发公共卫生事件中的流感、乙脑等;特大安全生产事故中的爆炸、塌方、化学品泄露等。第二类突发事件的发生,相对有较长的持续时间,事件的发展具有相当的不确定性,人们比较难以预见或控制,如:突发公共卫生事件中的SARS;群体性事件中的非法集会、游行等;影响国家安全国际事件中的恐怖事件。
  如果按不同领域将突发事件的反应进行划分,又可将突发事件分为12个领域,包括:交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。
  上述不同类别的突发事件都存在一个关键的问题----资源优化配置问题。如:当出现由突发事件引起的重大灾难时,如何迅速合理地配置有关资源、资金、各种救灾物品(食品、生活用品、药品、其它物品等),并将它们迅速地运送到指定的地点,是应急管理成功与否重要因素之一。而在突发事件应急管理中,针对第二类事件的资源优化配置问题更为复杂。

  3. 突发事件的识别维度

  分类分级的目的是为制定应对的方案和资源的需求提供依据。根据国际上各个不同国家对突发事件的分类和分级方法的研究,本文认为对突发事件应急管理运行机制有效性的研究,应基于对各类突发事件等级的准确识别。以下概括总结出了分析识别突发事件等级的8个维度:
  l 影响范围
  l 危害/损失程度
  l 社会公众的心理承受度
  l 扩散速度
  l 认知程度
  l 持续时间
  l 社会影响程度
  l 资源保障程度

  二、应急管理中的资源优化配置与动态博弈网络技术

  1. 突发事件应急管理过程是一个动态博弈过程

  突发事件应急管理中的任务一般包含两个层面:一个是宏观整体管理层面,一个是微观事件的紧急处理层面。在具体的应急事件处理中,需要在最短的时间内同时将各种人员和资源(这些人员和资源可能在不同的位置)运送到多个指定位置,同时这种处理又要求是适时的。如:当一些地方同时出现SARS 疫情时,需要尽快地将各种所需资源运送到疫情发生地,而且要对病人、有关人员、及所属地区进行应急处理,然后将病人和部分有关人员运送到多个指定位置。这时各种资源的合理调度问题就会十分突出。
  要实现资源的优化配置,必须依靠科学的方法加以保证。由于应急管理中所需资源存放的地点不同,所涉及的范围可能是一个小城镇,也可能是一个省或一个大城市,甚至是全国。这些资源的状态和属性也不同,有些是政府拥有的,有些是需要临时征用;而且资源的配置是随着事态的发展动态变化的。即要满足应急需要的合理配置,又要考虑能够及时地将这些资源运送到指定地点的运输方案,同时也要考虑以尽可能低的费用达到最佳的效果。因此资源配置问题是一个非常复杂的动态问题,它不仅需要有一个科学的管理流程,同时也需要研究和建立相应的优化模型和方法来辅助应急管理中的资源配置决策。否则在实际中就会出现无法按照主观的愿望达到有效处理的现象,使得事态不能得到有效的控制,甚至产生新的不良后果,同时造成大量的资源浪费。
  突发事件应急管理过程是一个动态博弈过程。博弈过程的实质体现在资源的优化配置上。解决资源的优化配置问题可以采用项目管理中的网络技术、运筹学中的博弈论、排序模型、网络优化模型等方法,将这些方法有机地集成为解决应急管理系统中资源优化配置的系统方法。

  2. 应急管理中的动态博弈网络技术及其原理

   “动态博弈网络技术”问题是研究应急管理过程中,管理内容动态变化下的网络技术,包括在动态网络下的关键链的管理、资源优化配置等主要问题。
  不同于传统的网络技术,这里所说的应急管理内容动态变化指的是,应急管理的内容将随着管理过程进展的阶段结果和所处环境的阶段状态而变化。即管理过程发生变化,因此网络的结构就会发生变化,这种变化实质上是在应急管理过程中为了应对阶段性结果和所处环境的阶段状态所采取的策略性调整,它是一个博弈的过程。它的动态性与随机网络的动态性不同,随机网络的动态性考虑的是根据项目进展的阶段结果,来决定后面的内容和网络结构,通常是事先根据可能出现的各种情况,预先设计各种预案,即预先给定在不同情况下的网络结构;而“动态博弈网络技术”的动态性不仅要考虑应急管理的阶段结果,而且还要考虑所处环境在不同阶段下的状态,管理内容和网络结构的变化是根据上述两方面的因素所提出的应对策略而变化,有些情况可以给出较为详细的预案,有些情况则无法预先给出较为详细的预案,只能视当时的情况而定。它比随机网络中网络结构的变化更加复杂。
  突发事件应急管理系统的运行机制应该是保障资源的有效配置和实际的应急处理。因此机制的建立应该包括以下几个主要功能:突发事件的预警;事件性质和等级的识别;资源的有效整合(包括全社会的资源);预案的生成与评价;具有实施监控的功能。平时这是一个以政府为主体的虚拟机制,战时它是一个以政府为核心的垂直式的领导机制。只有在平时建立有效的信息网络和信息的采集系统,通过已处理事件的效果、模拟、演习等形成各种预案,才能在战时做到有效地整合各种资源,制定有效的应对措施。由此可见,科学的资源配置方法奠定了资源配置运行机制的基础。

  三、资源优化配置运行机制的关键要素

  合理的资源优化配置运行机制是突发事件应急管理顺利实施的基本保证。它主要涉及应急系统的主体结构、组织原则及切换原则。

  1. 主体结构

  鉴于突发事件的偶然性与突发性特征,资源保障体系也应适应这一特点,在平时采用以政府为主体、全社会各种资源拥有者为基础的虚拟网络式管理模式。突发事件的决策和指挥机构、监测与预警部门、资源的管理部门承担常态的职能和任务。而突发事件发生后,这种模式可以迅速地转换成以政府为核心的垂直式管理模式,形成有机整体。整个应急管理资源配置的主体结构,是分层次的包括突发事件的预警子系统、应急处置子系统、信息子系统和救援子系统等等,其支撑体系由应急管理预案、资源储备、应急队伍专业培训和社会公众教育等组成。
  进一步地讲,每一层次危急处理系统的资源配置组织结构,应该是基于各级机构常态管理之上的综合管理。平时,相关部门各行其职,管理处于常态中;遇有重大突发事件,灾害信息触发应急管理启动机制,相应地激活各级综合安全减灾保障指挥中心,前述分层次的突发事件预警子系统、应急处置子系统、信息子系统和救援子系统相继启动,实施资源的优化配置和调度,及时处置和恢复。

  2. 组织原则

  (1)统一领导
  统一领导是指在突发事件应急处理的各项工作中,必须坚持统一领导,成立应急指挥部,对处理工作实行统一指挥。各有关部门都要在应急指挥部的领导下,开展各项应急处理工作。
  (2)分级管理
  根据事件的危害性,有必要实行分级管理,这能使整个系统权责分明、快速响应、综合处置。分级管理的另一层含义是,全国性和地方性的突发事件应由中央政府和地方政府分别设立应急事件指挥部统一领导和指挥全国和地方的应急处理工作。
  (3)协调管理
  资源优化配置体系要建立协调机制,负责协调平战(平灾)时各级各部人力、物力 、财力和信息资源统筹、配置和使用。同时也要建立有效的保障运行机制,确保物资储备筹措供应、运输、医疗卫生救护和技术人才等的有效运转。
  (4)综合处置
  实施跨区域、跨部门的综合处置,信息管理系统、资源配置等要体现综合效益;同时,在系统建设时也同样本着综合处置的思想,减少重复投资及浪费。

  3. 应急系统中的切换原则

  应急管理机制平战工作流程图给出了应急系统中的主要活动要素,而不同活动要素、子系统间的切换应遵循以下三个基本运行原则。

  (1)根据等级分步分时切换原则
  资源优化配置保障体系平时以虚拟形式存在,而在突发事件发生时则会实体化,其关键点在系统的激活。整个虚拟系统根据突发事件的等级,通过对事件的评估,按照一定的激活原则分步分时地相继启动相关子系统。当特定条件出现时,特定系统或功能就被激活;这样,在任何危机阶段,一旦需要就能迅速地启动应急资源配置,将分散在各处的全社会资源进行有机的组合、调拨,使得各种措施能够顺利实施,达到预期目标。同时随着事件的动态发展,按照一定的原则分步分时地相继将各子系统切换到常态。
  (2)落实到机构和人的匹配原则
  所有的工作必须按照责、权、利相匹配的原则落实到具体的机构和人,以保证每一项工作被及时地贯彻执行。
  (3)风险与代价的协调原则
  应急管理及系统切换必须同时考虑不同处置方案的代价与风险,二者必须同时兼顾,寻求一个合理的平衡。
  平时最主要的功能之一是在对资源状态分析、事件分类分析基础上,设计各种有效的预案,尽可能地为战时做好一切准备。

  四、结论
   在对国外应对突发事件应急能力的资料调研基础上,通过较深入地分析突发事件应急管理的运作机理,我们认为:
  1、 应急管理系统的有效性取决于为产生应对方案所需要资源配置的基础,根据我国目前的现状,这些基础是要靠大量的平时工作来建立的;
  2、 突发事件具有很强的综合性,必须建立综合协调的机制,研究综合协调的系统方法;
  3、 科学合理的管理流程需要科学的方法来保证,没有科学的方法就无法保证管理流程的科学性,实现有效的应对方案。

 
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